BOLETIM INFORMATIVO nº 04/2020
Associação dos Auditores de Controle Externo do TCMSP - AudTCMSP
Edição: Abril de 2020
PARTE I – NOTÍCIAS
Prefeitura de São Paulo pode investir mais R$ 1,5 bilhão em ações contra a pandemia do coronavírus
A Prefeitura de São Paulo poderá aplicar R$ 1,5 bilhão, mantidos em 11 fundos municipais, para reforçar ações de saúde e sociais de combate ao coronavírus na cidade de São Paulo. A medida foi anunciada pelo prefeito Bruno Covas, no dia 30 de março, durante a sanção do Projeto de Lei aprovado pela Câmara Municipal que autoriza a administração pública do município a adotar medidas excepcionais para enfrentamento da Covid-19 na capital.
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Fonte: PMSP – Prefeitura do Município de São Paulo
Portal da Transparência divulga gastos federais específicos para combate ao novo coronavírus
O Portal da Transparência, mantido pela Controladoria-Geral da União (CGU), divulga os valores orçamentários e a execução de despesas do Governo Federal relacionados especificamente ao enfrentamento da pandemia de coronavírus em todo o país. Por meio da ação orçamentária “21C0”, é possível consultar e detalhar gastos diretos, bem como transferências aos Estados e municípios.
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Fonte: CGU – Controladoria-Geral da União
TCE-SP desenvolve painel de monitoramento do coronavírus
O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP) lançou, no dia 24 de março, o ‘Painel de Informações Coronavírus’. O infosite tem como objetivo atualizar Conselheiros, Procuradores, Auditores, servidores públicos do órgão e a população sobre a pandemia da Covid-19.
De maneira clara e responsável, a ferramenta informa sobre os cuidados que devem ser tomados para prevenir a doença e como identificar os sintomas, com atualização diária dos casos no Estado de São Paulo e no Brasil.
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Fonte: TCE-SP – Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
Covid-19: Tribunais de Contas emitem Nota Pública
Atricon, Abracom, Audicon, CNPTC e IRB editaram Nota Pública com recomendações e esclarecimentos acerca das medidas adotadas pelo Sistema Tribunais de Contas para colaborar no enfrentamento dos efeitos internos e externos decorrentes do coronavírus (Covid-19), especialmente aquelas decorrentes da Resolução Conjunta da ATRICON / ABRACOM/AUDICON / CNPTC / IRB nº 1 , de 27 de março de 2020.
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Fonte: Atricon – Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil
Publicada a lei que autoriza a distribuição de alimentos adquiridos com recursos do PNAE durante a suspensão das aulas na rede pública
A Lei nº 13.987, de 7 de abril de 2020, publicada no Diário Oficial da União desta quarta-feira, 8, alterou a Lei nº 11.947, de 16 de junho de 2009, para autorizar, em caráter excepcional, a distribuição de gêneros alimentícios adquiridos com recursos do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) aos pais ou responsáveis dos estudantes das escolas públicas de educação básica. A medida ficará vigente enquanto durar o período de suspensão das aulas em razão de situação de emergência ou calamidade pública, resultante da pandemia do coronavírus.
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Fonte: FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
Portaria destaca ações para uso de recursos do Suas no cenário da Covid-19
Para atender a demandas emergenciais de enfrentamento ao novo coronavírus (Covid-19), a Portaria Conjunta 1/2020 das Secretarias Especial do Desenvolvimento Social e Nacional de Assistência Social, ambas do Ministério da Cidadania, destaca ações em que podem ser usados recursos do Sistema Único de Assistência Social (Suas), especialmente dos saldos, para ações de combate à pandemia. A medida foi publicada no Diário Oficial da União (DOU), do dia 3 de abril.
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Fonte: Agência CNM de Notícias
IRB disponibiliza duas minutas de novas normas de auditoria governamental para consulta pública
O Instituto Rui Barbosa abriu consulta pública para os servidores e membros dos Tribunais de Contas de todo o Brasil sugerirem alterações e ajustes na tradução de dois pronunciamentos profissionais da INTOSAI que serão incorporados às Normas Brasileiras de Auditoria do Setor Público (NBASP): a INTOSAI-P 50- Principles of jurisdicional activities of SAI e a GUID 9020 - Evaluation of Public Policies, que receberão os nomes NBASP 50 - Princípios das atividades jurisdicionais das EFS e NBASP 9020 - Avaliação de Políticas Públicas.
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Fonte: IRB – Instituto Rui Barbosa
Auditando os programas de metas dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS) da ONU
Os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS), aos quais os Estados Membros das Nações Unidas conjuntamente se comprometeram em setembro de 2015, fornecem uma ambiciosa e ampla agenda de longo prazo de diversas questões vitais. As Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) podem, através das suas auditorias e, de acordo com seus mandatos e prioridades, fazer valiosas contribuições aos esforços nacionais para alcança-los, monitorar a implementação e identificar oportunidades de melhoria ao longo da persecução dos ODS.
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Fonte: IDI – Intosai Development Initiative
PARTE II – OPINIÃO
LRF: Pandemia, Calamidade Pública e Amarras Fiscais¹
Por: Paulo Henrique Feijó2
A experiência do desastre econômico incalculável que o mundo vive com a pandemia da Covid-19 fez refletir sobre a suspensão de regras fiscais nessas situações. Em outros dois artigos foram comentados aspectos relacionados sobre quais regras fiscais estariam suspensas em casos de calamidade pública, sendo a análise feita sob o espectro da União e o segundo texto abordando a ótica de estados e municípios.
A divulgação e o debate com outros especialistas sobre os artigos fez surgir questões mais amplas tais como: em caso de calamidade pública o ente está livre de todas as amarras da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)? Mesmo sendo final de mandato poderá o governante deixar obrigações a pagar sem disponibilidade de caixa? Poderá o município receber transferências voluntárias mesmo sem cumprir todos os requisitos previsto na LRF. Estas e outras questões serão tratadas a seguir.
Ao fazer uma busca no texto da LRF o único artigo que traz a palavra “calamidade” é o artigo 65 que assim dispõe:
LRF, Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembleias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação: (grifo nosso)
I - serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos arts. 23, 31 e 70;
II - serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho prevista no art. 9o.
Parágrafo único. Aplica-se o disposto no caput no caso de estado de defesa ou de sítio, decretado na forma da Constituição.
A calamidade ao afetar receitas e despesas traz impacto direto na política fiscal daquele ente. Nesse sentido a LRF prevê no artigo 65 a suspensão de prazos para cumprimento de limites fiscais e desobriga o ente de fazer contingenciamentos para atingir a meta fiscal. Segundo o referido artigo também ficam suspensos os prazos previstos para:
a) ajustar o montante da despesa com pessoal que estiver acima do limite em cada Poder ou Órgão, que seria de dois quadrimestres, sendo pelo menos um terço no primeiro;
b) recondução do valor da dívida consolidada ao limite estipulado na resolução do Senado, que seria de três quadrimestres, reduzindo o excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro;
Numa análise “literal” do artigo, observe que o legislador não citou diretamente que o ente estaria livre de cumprir os limites com pessoal e dívida, mas ao suspender os prazos para ajuste pode-se interpretar que, na prática, livrou o gestor de tomar as medidas necessárias para ajuste ao limite enquanto perdurar a calamidade. E se o ente estiver no limite prudencial? Valerão os impedimentos previstos no artigo 22?
Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre.
Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:
I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;
II - criação de cargo, emprego ou função;
III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança;
V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.
De novo não se verifica nenhuma suspensão dessa regra de forma explícita na lei. Até que se poderia fazer uma interpretação se utilizando da seguinte lógica: o artigo 65 dá tratamento especial, em caso de calamidade, para entes que estão com os limites estourados, portanto, não faria sentido exigir de um ente que esteja na mesma situação de calamidade, só porque está ainda no limite de alerta ou prudencial.
Outra questão é se quando está em calamidade pública o ente fica livre das exigências do artigo 25 para receber transferência voluntária:
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.
§ 1o São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias:
I - existência de dotação específica;
II - (VETADO)
III - observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição;
IV - comprovação, por parte do beneficiário, de:
a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos;
b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde;
c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal;
d) previsão orçamentária de contrapartida.
Neste caso, verificam-se exigências relacionadas com regras e limites constitucionais e outras decorrentes da própria LRF. Contudo, não há no texto de ressalvas para calamidade pública nenhuma referência quanto à suspensão das exigências ao artigo 25. Assim, pode-se também interpretar que a LRF não pensou nessa questão, que acabou sendo resolvida na lei nº 12.340/2010 que caracterizou como “transferências obrigatórias” os repasses de recursos da União aos órgãos e entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios para a execução de ações de prevenção em áreas de risco de desastres e de resposta e de recuperação em áreas atingidas por desastres e sobre o Fundo Nacional para Calamidades Públicas, Proteção e Defesa Civil (artigo 4º).
Por fim, resta analisar os efeitos do artigo 65 da LRF sobre o cumprimento do artigo 42, que tem muita evidência por parte dos órgãos de controle e na essência, sem entrar nas inúmeras discussões de interpretação, exige que no final do mandato o governante deixe disponibilidades de caixa para atender as obrigações de despesa:
Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
Novamente a LRF fez nenhuma referência à regra do artigo 42, de onde se pode inferir que também não estaria suspenso. Porém, algumas especialistas entendem que apesar de não estar explícito numa interpretação mais ampla a regra do artigo 42 também estaria suspensa. Na verdade, o grande pano de fundo dessa discussão é saber se é possível realizar despesas sem lastro financeiro no último ano de mandato, em situação de calamidade pública.
Os que defendem que a calamidade pública suspende o artigo 42 entendem justificam que a Constituição Federal prevê essa possibilidade quando estabelece que créditos adicionais extraordinários podem ser abertos para atender situação de calamidade pública, sem indicar a fonte de recursos:
CF, art. 167. São vedados:
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;
CF, art. 167, § 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62. (grifo nosso)
Os defensores de tal tese entendem que, desde que seja para atender calamidade pública, os créditos extraordinários poderiam ser abertos sem lastro financeiro ao final do exercício não se precisaria cumprir o artigo 42 da LRF.
Vale ressaltar que se prevalece o entendimento de que a possibilidade de abrir crédito extraordinário sem lastro financeiro, que é um consenso, se sobrepõe ao 42, pode ser o fim da regra do 42, pois crédito extraordinário não se abre somente por calamidade pública. Deve-se atentar quanto para a leitura do artigo 167, § 3º que a citação de guerra ou calamidade é exemplificativa (...como as..), portanto o que justifica a abertura de crédito extraordinário é a despesa ser imprevisível e urgente.
Logo, ao seguir tal entendimento, deve-se também assumir que valerá para todas as possibilidades de abertura de créditos extraordinários, afinal não há nada nessa interpretação que diga que só estará acima da regra do 42 as despesas para atender situações de calamidade pública. Em muitas outras situações se pode abrir créditos extraordinários, na União já foram abertos pra investimento, pessoal, custeio e em nenhum desses exemplos o país estava em guerra ou calamidade. Um exemplo prático na União foi a abertura de créditos extraordinários para atender obras do Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), sob o argumento de era urgente, porque se a obra parasse geraria um caos social na região.
Logo, qualquer ente abrisse crédito extraordinário para atender despesa urgente ou imprevisível, sem indicar a fonte de recursos, mesmo que não fosse para atender calamidade, poderia deixar a despesa sem lastro financeiro ao final do exercício, pois regar de créditos extraordinários é superior ao que exige o artigo 42 da LRF. Porém, os defensores da tese poderiam dizer: Não, somente em caso de calamidade. Sim, mas onde está escrito? Por isso, não pactuo dessa interpretação e entendo que a regra do 42 não está suspensa em caso de calamidade pública. Entretanto, se a mim coubesse analisar as contas de um gestor que, em caso de calamidade justificasse que não cumpriu a regra da LRF porque foi obrigado a fazer despesas urgentes e imprevisíveis para atender as ações de combate à calamidade, analisaria na linha do artigo 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LNDB) e não reprovaria suas contas em função desse descumprimento.
Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.
Conclusão
A situação da pandemia do gerada pela Covid-19 jogou luzes sobre regras que libertem as amarras fiscais em casos de calamidade pública. Com certeza a LRF não pensou em uma situação como essa de ter os países afetados por uma epidemia mundial. Do exposto e da experiência prática verifica-se que se faz necessário alterar a LRF, no mínimo para dar maior clareza sobre o que fica valendo ou não quando o ente decreta calamidade pública e o parlamento reconhece. Do contrário o gestor ficará nas mãos de interpretações por parte de órgãos e entidades de controle.
No caso da pandemia da Covid-19 considerando o nível nacional e a gravidade, o próprio STF se manifestou, provocado pela Advocacia Geral da União, por meio de decisão provisória do Ministro Alexandre de Moraes. Nela, o ministro afirmou que artigos tratados no acórdão não serão aplicados "durante a manutenção do estado de calamidade pública". E estendeu a possibilidade de descumprimento dessas regras a governos estaduais e municipais que tenham decretado estado de calamidade pública.
Fonte: Blog do Grupo Gestão Pública, março de 2020.
1 O conteúdo deste trabalho é de responsabilidade do autor e não reflete necessariamente a opinião de instituições e grupos com as quais tem relação profissional.
2 Graduado em Ciências Contábeis e Atuariais pela Universidade de Brasília – UNB e Pós-Graduado em Contabilidade e Finanças pela Fundação Getúlio Vargas – FGV. Co-Autor dos Livros: Gestão de Finanças Públicas: Fundamentos e Práticas de Planejamento, Orçamento e Administração Financeira com Responsabilidade Fiscal; Curso de Siafi: Teoria e Prática da Execução Financeira no Siafi – Volume 1 - Execução Orçamentária e Financeira; Volume 2: Suprimento de Fundos; Entendendo Resultados Fiscais; Entendendo a Contabilidade Orçamentária Aplicada ao Setor Público; Entendendo a Contabilidade Patrimonial Aplicada ao Setor Público; Entendendo as Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor Público. Autor do livro Entendendo as Mudanças na Contabilidade Aplicada ao Setor Público. Representante do CFC na Associação Interamericana de Contabilidade (AIC).
PARTE III – INFORMES TÉCNICOS
Utilização de Painéis de Referência após a definição da Matriz de Planejamento nas Auditorias Operacionais
Por: Gabriel R. L. de Azevedo - Auditor de Controle Externo TCMSP - C4 (Saúde /Assistência Social / Direitos Humanos e Cidadania)
As Auditorias Operacionais são espécies de auditoria que possuem o propósito de avaliar se empreendimentos, sistemas, operações, programas, atividades ou organizações do governo estão funcionando de acordo com os princípios de economicidade, eficiência e efetividade (eficácia) e se há espaço para aprimoramento. Neste contexto tais auditorias possuem como objetivo promover, construtivamente, a governança econômica, efetiva e eficaz, além de contribuir para a accountability e transparência.
Para melhor atingir este objetivo é importante que sejam consideradas diversas ferramentas pela equipe de auditoria que garantam que o objeto auditado foi bem compreendido, e que os procedimentos de auditoria definidos e as formas de abordagem escolhidas estão adequadas.
Neste contexto, após a definição inicial da Matriz de Planejamento pela equipe de auditoria, é importante que sejam buscados meios para a validação deste instrumento de planejamento e um deles é a realização de um Painel de Referência.
O Painel de Referência é a realização de uma reunião com pessoas que são experientes em determinada área ou que possuem entendimento do processo de auditoria para opinar sobre a forma de trabalho proposta pela equipe. O objetivo geral é contribuir para a garantia da qualidade e para as formas de análise e interpretação dos dados que serão adotadas na execução (ISSAI 3000).
Na prática, esta atividade busca colher contribuições dos participantes para enriquecer as análises e a forma de abordagem especificada pela equipe de auditoria, verificando principalmente a relevância das questões de auditoria definidas, além do rigor do método de análise proposto. Pressupõe-se que um conjunto variado de opiniões especializadas e independentes enriquecerá o formato estabelecido pela equipe em busca da melhor formatação dos trabalhos antes do início das atividades em campo.
Além disso, os Painéis de Referência podem contribuir para a mobilização dos principais atores envolvidos na auditoria, como por exemplo: técnicos e gestores das unidades auditadas, equipes de gabinetes do conselheiro relator e especialistas na área, criando expectativas e aumentando a possibilidade de repercussão das conclusões alcançadas.
A escolha dos participantes da atividade deve favorecer o debate e proporcionar a reflexão sobre os diferentes pontos de vista relativos ao tema. No Tribunal de Contas da União (TCU), normalmente contam com a participação de profissionais experientes no tema, internos ou externos, representantes do Relator, representantes do Sistema de Controle Interno e especialistas externos. É salutar também a participação de auditores experientes na unidade e que o Chefe de Gabinete do Relator apresente sugestões sobre o foco e as propostas de encaminhamento. O gestor poderá participar sempre que a equipe de auditoria entender que sua presença não trará prejuízo aos objetivos propostos, caso contrário as matrizes deverão ser discutidas em reunião posterior.
Apesar dos benefícios esperados já apresentados com a possibilidade de maior discussão, é importante destacar algumas limitações dos Painéis de Referência. A maior delas é o risco de viés, caso os participantes não representem bem os diferentes pontos de vista sobre determinado assunto, o que pode fazer com que o painel deixe de alcançar oportunidades de melhoria relevantes ou efeitos negativos do modelo formatado. Outra questão é a logística para a reunião e a necessidade de comunicação prévia do conteúdo para garantir o bom andamento da atividade.
Durante a realização do Painel de Referência é importante apresentar inicialmente o que é esperado da atividade e a forma de trabalho que será adotada. Em seguida, realizar uma apresentação do contexto envolvido na auditoria em questão e posteriormente iniciar as discussões das matrizes de planejamento. Para isso existem vários formatos possíveis, sendo um deles repassar cada questão e cada coluna da Matriz de Planejamento e anotar as observações e sugestões apresentadas.
É importante ressaltar que as alterações definitivas no modelo já proposto ficarão a cargo da equipe de auditoria na avaliação posterior das sugestões, porém, é recomendável evitar, durante a execução do Painel, uma postura defensiva da equipe de auditoria. O interessante é buscar compreender o ponto de vista dos participantes e avaliar posteriormente sua pertinência com o objeto auditado para enriquecer o planejamento realizado.
Referências: “Manual de Auditoria Operacional TCU, 2010”; “Painel de Referência em Auditorias SEGECEX/SEAUD TCU - 2013”.
PARTE IV – JURISPRUDÊNCIA, ARTIGO E LEGISLAÇAO RECENTES DE INTERESSE DO AUDITOR E DO EXERCÍCIO DO CONTROLE EXTERNO PELO TCM/SP
- Atualização sobre o Tema 899 em pauta no Supremo Tribunal Federal que debate a prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas.
Iniciado o julgamento virtual em 10.04.2020.
Leading Case: RE 636886.
Repercussão Geral reconhecida.
- Recomendamos a leitura do artigo de autoria do Auditor do TCU Luiz Felipe Bezerra Almeida Simões: “Contratações públicas em tempos de coronavírus: visão contextualizada da lei 13.979/2020 e análise dos prováveis impactos da pandemia da covid-19 nos contratos administrativos em execução”.
Segue o link:
- No âmbito do Município de São Paulo foi publicada no DOC de 28/03/2020 a Lei 17.335 de 27/03/2020, que dispõe sobre a autorização de medidas excepcionais no âmbito dos contratos administrativos de prestação de serviços, finanças públicas e outras medidas em face da situação de emergência e estado de calamidade pública decorrentes do coronavírus, no âmbito do Município de São Paulo. O Decreto Municipal nº 59.321, de 1º de abril de 2020 regulamenta a Lei nº 17.335/2020.
Outras legislações correlatas editadas e atualizadas no atual período de calamidade podem ser consultadas na biblioteca do TCM/SP.
PARTE V – OUTRAS INFORMAÇÕES
Como informado no Boletim 03.2020, no dia 09 de março, a Diretoria solicitou o pedido de abertura de conta corrente no Banco do Brasil, mas o processo está parado devido às recomendações de isolamento em razão da pandemia da Covid19.
Após a abertura da conta, será iniciada a cobrança de mensalidade dos associados e será convocada uma Assembleia Geral para deliberar sobre o orçamento da Associação.
Fale com a AudTCMSP: Este endereço de email está sendo protegido de spambots. Você precisa do JavaScript ativado para vê-lo.
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Presidente |
Fernando Morini (C-VI) |
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Vice-Presidente |
Roberta Carolina (SFC) |
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Diretoria de Fortalecimento do Controle Externo. |
Gabriel de Azevedo (C-IV) |
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Karen Freire (SG) |
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Diretoria de Desenvolvimento Profissional |
Jorge de Carvalho (C-I) |
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Daiesse Jaala (SFC) |
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Diretoria de Comunicação |
João Roberto (C-II) |
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Carlos Lemos (SFC) |
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Diretoria Administrativa e Financeira |
Anselmo Rizante (C-V) |
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Antônio Sousa (C-V) |
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Diretoria Jurídica |
Carlos Richelle (C-VI) |
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Luiz Gustavo (C-III) |
